Cover Story
În culisele SUPRAVEGHERII UNICE
Autor:Daniela GHEŢU
Vineri, 15 Februarie 2013

Băncile centrale manifestă o puternică tendință în a susţine că „oricare ar fi structura lor prezentă, ea este optimală, sau cel puţin ar putea fi dacă ar putea avea ceva mai mulţi bani şi li s-ar acorda o putere ceva mai mare”, nota în urmă cu câţiva ani Charles GOODHAR, Profesor emerit al London School of Economics şi fost Membru al Comitetului de Politică Monetară al Băncii Angliei. Influenţează această atitudine decizia de a restructura sistemul de supraveghere a pieţelor financiare?
Cu siguranţă, DA, răspund specialiştii.


Dacă este adevărat că băncile centrale sunt faimoase pentru conser¬va¬torismul şi inerţia lor birocratică, aşa cum afirmă Richard J. HERRING și Jacopo CARMASSI în studiul “The Structure of Cross-Sector Financial Supervision”, tot atât de adevărat este că, de regulă, independenţa lor le apără de influenţele diverselor trenduri care pot afecta alte instituţii financiare. Totuşi, în ultimele decenii, un aspect important al activităţii lor tradiţionale, activitatea de supraveghere, a fost supus unui amplu proces de reorganizare, astfel încât în multe ţări funcţiile de supraveghere care erau odinioară apanajul exclusiv al băncii centrale au fost combinate cu cele îndeplinite de alte instituţii de supra-veghere şi reglementare, pentru a forma o autoritate unică de reglementare a serviciilor financiare.
Într-o descriere succintă, supra¬ve¬gherea financiară include trei funcţiuni cheie:
Supravegherea macroprudenţială  - al cărei obiectiv principal este acela de a limita disfuncţionalităţile sistemului financiar care ar putea aduce daune economiei reale. În acest scop, ea se concentrează asupra activităţii instituţiilor financiare de importanţă sistemică;
Supravegherea microprudenţială  - se referă mai degrabă la solvabilitatea individuală a entităţilor din piaţă, decât la funcţionarea sistemului. Obiectivul său principal este acela de a proteja interesele consumatorilor prin urmărirea solvabilităţii entităţilor supravegheate;
Supravegherea conduitei de afaceri  - direcţionată către protecția consumatorilor,  dar accentul cade în principal pe protejarea clienților de practicile neloiale;
Evident, cele trei funcţii pot fi organizate şi atribuite în mod diferit mai multor instituţii. Înainte de anii ’90, supravegherea sectorială a predominat categoric, dat fiind că diferitele sectoare ale pieţei financiare - bancar, asigurări, piaţă de capital -, ofereau produse distincte, cu o delimitare clară a sectoarelor, susţinută chiar şi prin reglementări. Precum şi caracteristici specifice privind sistemele de distribuţie, de contabilitate, practicile de afaceri şi profilul de risc. Ca urmare, definirea obiectivelor supravegherii era, de asemenea, diferită.
De remarcat că, pentru sectorul asigurărilor şi al pieţei de capital, riscul sistemic este considerat ca fiind absolut marginal. Ca urmare, supravegherea macroprudenţială a rămas aproape în exclusivitate apanajul băncilor centrale, în timp ce supravegherea microprudenţială şi a conduitei de afaceri fac parte din profilul tuturor instituţiilor de supraveghere, indiferent de sectorul financiar. Ar mai fi de subliniat că, în baza faptului că sunt chemate să acţioneze în cazul unei crize şi în calitate de creditori de ultimă instanţă, băncile centrale şi-au asumat în general atât supravegherea macroprudenţială, cât şi pe cea microprudenţială pentru sectorul bancar. În numeroase cazuri însă, băncile centrale şi-au asumat un rol secundar în ceea ce priveşte supravegherea conduitei de afaceri, atribuind această activitate agenţiilor specializate în protecţia consumatorilor, asociaţiilor profesionale bancare etc.
De ce acest sistem care a funcţionat bine o lungă perioadă nu mai este de actualitate? Răspunsul stă în cea mai mare măsură în estomparea - uneori până la dispariţie -, a diferenţelor specifice dintre sectoarele financiare, în naşterea unor produse financiare complexe, care „împachetează” componente specifice mai multor sectoare, în împletirea sistemelor de distribuţie, în apariţia entităţilor de tip conglomerat, care îmbină mai multe tipuri de activităţi financiare. Cu alte cuvinte, în faţa acestui accelerat fenomen de „coagulare” a pieţelor financiare, răspunsul nu putea fi decât un fenomen similar de partea supravegherii.

Mugur ISĂRESCU, Guvernatorul BNR
“Urgenţa şi simplificarea instituţională sunt principalele argumente pentru înfiinţarea ASF.”

Toate drumurile duc la banca centrală
Care sunt opţiunile? În principal, acestea pot fi definite cel mai bine prin rolul care i se atribuie băncii centrale în cadrul supravegherii unificate. Literatura de specialitate ia în considerare, de regulă, două variante de bază, definindu-le după criteriul amplasării autorităţii unificate înăuntrul sau în afara băncii centrale. Elementul comun al celor două variante constă în obiectul de activitate atribuit acestei autorităţi – supravegherea microprudenţială şi, eventual, a conduitei de afaceri pentru sectorul bancar, al asigurărilor şi al managementului de active (piaţă de capital şi fonduri de pensii private). Amplasarea acestei autorităţi în interiorul băncii centrale este sinonimă, în fapt, cu acordarea unei poziţii de „monopol” în supraveghere instituţiei bancare centrale,  prin reunirea cel puţin a funcţiilor de supraveghere macro şi microprudenţială pentru toate pieţele financiare. Poziţia exterioară băncii centrale înseamnă, în fapt, o reducere a puterii de supraveghere a băncii centrale, care îşi menţine controlul numai asupra supravegherii macroprudenţiale, „cedând” autorităţii unice de supraveghere funcţia de supraveghere microprudenţială a sectorului bancar. Arareori se discută despre un model de autoritate unificată al cărei obiect de activitate să ignore total sectorul bancar şi, deşi astfel de structuri există, numărul exemplelor este foarte redus.
Plusuri şi minusuri pot fi invocate în sprijinul sau împotriva ambelor variante. Cel mai adesea reunirea în mâna băncii centrale a întregii activităţi de supraveghere este văzută ca o operaţiune cu beneficii relative în domeniul coerenţei informaţiei şi deciziei, dar prezentând pericolul de a acorda acestei instituţii un control prea puternic, plasând în aceleaşi mâini controlul politicii monetare şi al instituţiilor financiare pe care această politică le poate afecta. Pe de altă parte, dacă soluţia autorităţii „externe” pare preferabilă din punct de vedere al echilibrului şi „separării” de puteri, este invocat adesea pericolul ca o eventuală lipsă de coordonare sau comunicare între cele două instituţii să aducă atingere capacităţii băncii centrale de a exercita un control eficient al riscurilor sistemice. În final, aşa cum arată şi studiul exhaustiv “Financial Supervision Architectures, Before and After the Crisis”, realizat de Donato MASCIANDARO, de la Universitatea Bocconi din Milano, şi Marc QUINTYN, de la Institutul Fondului Monetar Internaţional, decizia finală aparţine factorului politic şi depinde în foarte mare măsură de prestigiul şi poziţia deţinute de banca centrală. Cu alte cuvinte, decizia depinde de raportul costuri/beneficii politice. În ţările în care banca centrală deţine o poziţie puternică, reputaţie, şi este adânc implicată în procesul de supraveghere, înfiinţarea unei autorităţi de supraveghere unificate „externe” se poate dovedi dificilă, atribuirea funcţiei de supraveghere microprudenţială a domeniului bancar unei alte entităţi fiind întâmpinată cu ostilitate de bancă şi cu neîncredere de public.
Pe de altă parte, atribuirea unei poziţii de monopol băncii se poate dovedi cel puţin incomodă, dacă instituţia se dovedeşte a fi - în baza unei lungi tradiţii de independenţă - una care se „acomodează” greu cerinţelor factorului politic. Ca atare, formula adoptată poate depinde de o serie de factori greu cuantificabili, mai degrabă de context, decât de un set de argumente cu greutate ştiinţifică.

15 aprilie - Un termen amânat, dar încă prea apropiat
În România, una dintre puţine ţări europene care au păstrat până în prezent o arhitectură verticală a sistemului de supraveghere, cu autorităţi independente pentru fiecare sector al pieţei financiare, teoria expusă anterior pare ilustrată întocmai. Într-o piaţă financiară în care sectorul bancar deţine o pondere de circa 94% şi unde Banca Naţională se bucură de o reputaţie foarte înaltă, ca una dintre cele mai respectate instituţii publice, pare evident că poziţia acesteia faţă de subiectul supravegherii unice să impună, în cele din urmă, formula instituţională adoptată.
De aici şi opţiunea „hibrid” de a unifica supravegherea numai pentru serviciile financiare non-bancare, care pare – cel puţin la o primă privire - cel mai uşor de implementat. Pe de o parte, este evident că banca centrală nu a dorit să-şi asume în structura proprie funcţia de supraveghetor al acestor pieţe cu un grad de maturizare mai redus decât al celei bancare. Pe de altă parte, dacă această variantă ar fi fost adoptată, cu siguranţă se impuneau numeroase modificări în legislaţia de funcţionare a pieţelor vizate, cel puţin în ceea ce priveşte aspectele legate de protecţia consumatorilor, domeniu în care Banca Naţională nu-şi exercită funcţia de supraveghere. În sfârşit, probabil că nici din punct de vedere politic această soluţie nu era atrăgătoare, dată fiind tradiţia puternic politizată a structurilor de conducere ale organismelor de supraveghere din ţara noastră.
Cât despre ideea de a „sustrage” de sub aripa Băncii Naţionale supravegherea microprudenţială a sistemului bancar pentru a o plasa în sarcina noii autorităţi, pentru a deveni funcţională ar fi necesitat o amplă acţiune de redistribuire a competenţelor dinspre banca centrală către noua autoritate, ceea ce ar fi presupus într-o măsură semnificativă chiar reconfigurarea funcţiilor şi activităţii BNR.
Rămâne de văzut cum va fi, până la urmă, structurată noua autoritate din punct de vedere instituţional, în condiţiile în care unificarea celor trei autorităţi actuale presupune, inevitabil, condesarea anumitor activităţi şi structurarea integrată sau independentă a activităţilor direct legate de supraveghere şi autorizare. O rapidă trecere în revistă a modelelor adoptate de autorităţile unice de supraveghere din ţările CEE ne arată că, de regulă, în afara departamentelor care gestionează chestiunile administrative şi juridice legate de funcţionarea instituţiei, consolidarea activităţilor a fost adoptată şi pentru activităţile de IT, comunicare, protecţia consumatorilor, analiză şi raportare, relaţii internaţionale etc. În ceea ce priveşte funcţiile specifice de bază, se întâlnesc în principal două tipuri de abordări: structurarea pe funcţii - departamente de supraveghere, autorizare etc., în cadrul cărora există direcţii dedicate fiecărui domeniu financiar -, sau structurarea pe domenii, caz în care pentru fiecare domeniu sau,  în unele cazuri, grup de domenii, există direcţii specializate în supraveghere, inspecţii pe teren, autorizare etc. De regulă, departamentele comune sunt subordonate Preşedintelui Consiliului de supraveghere, în timp ce departamentele care îndeplinesc funcţiile de bază se află în directa răspundere a unui Vicepreşedinte. Consiliul autorităţii este format, în cele mai multe cazuri, din cinci sau şapte persoane, din care un Preşedinte şi doi Vicepreşedinţi. În schema organizatorică a unora dintre autorităţi există şi postul de Secretar General, acesta gestionând direct chestiunile de ordin administrativ.
Dat fiind termenul scurt prevăzut pentru punerea în operă a acestei noi construcţii instituţionale în România, chiar dacă el s-a amânat cu o lună şi nu este exclusă nici posibilitatea altor amânări, probabil că o structură „verticală”, pe domenii, ar fi mai uşor de adoptat. Totuşi, oricare ar fi structura funcţională adoptată, dacă nu se doreşte crearea unui „mamut” instituţional, este evident că o serie de activităţi vor fi condensate, iar personalul noii autorităţi ar trebui să fie ceva mai puţin numeros decât efectivul însumat al autorităţilor independente actuale.
Cum şi în cât timp se va opera o selecţie şi de cât timp va fi nevoie ca noile structuri să ajungă la capacitatea maximă de operare?
Cu siguranţă, 15 aprilie este un termen prea apropiat.

“În alegerea formulei de supraveghere unică, decizia finală aparţine factorului politic şi depinde în foarte mare măsură de prestigiul şi poziţia deţinute de banca centrală.”
MASCIANDARO & QUINTYN


Exemple de organizare a autorităţilor unice de supraveghere financiară care nu se află sub umbrela băncii centrale

Polonia - KNF
7 Membri (Preşedinte, 2 Vicepreşedinţi, 4 Membri)
Structura
Verticală, după domeniu, 2 departamente – (1) bănci, instituţii de plată, instituţii de creditare non-bancare; (2) asigurări, pensii private
Fiecare departament conţine servicii specializate pentru supraveghere, reglementare, autorizare

Ungaria - PSZAF
3 Membri (Preşedinte, 2 Vicepreşedinţi)
Structura
Orizontală, după funcţii – departamente pentru supraveghere entităţi, autorizare, supraveghere piaţă, protecţia consumatorilor, analiză-raportare şi relaţii internaţionale
Departamentele de supraveghere şi autorizare au în subordine servicii specializate pentru fiecare sector: grupuri financiare, instituţii de creditare, piaţa de capital, asigurări, pensii private, intermediere financiară

Estonia - FSA
Consiliu de supraveghere format din 6 Membri + echipa managerială formată din 4 Membri
Structura
Orizontală, după funcţii – departamente pentru supraveghere prudenţială, raportare financiară, supravegherea pieţei, protecţia consumatorilor etc.
Departamentele au în subordine servicii specializate pentru diversele segmente ale pieţei financiare

Croaţia - HANFA
5 membri (Preşedinte, 4 Membri)
Structura
Verticală, după domeniu: societăţi de investiţii, fonduri de pensii şi investiţii, leasing&factoring, asigurări, piaţă de capital
Fiecare departament conţine servicii specializate pentru supraveghere, analiză de risc, inspecţii on-site, autorizare

Acest articol este proprietatea Media XPRIMM si este protejat de legea drepturilor de autor.
In lipsa unui acord scris din partea Media XPRIMM, puteti prelua maxim 500 de caractere din acest articol. Este necesara precizarea sursei si inserarea in mod vizibil a linkului articolului (În culisele SUPRAVEGHERII UNICE).

Comenteaza articolul

Nume*
Comentariu*
Pentru a valida comentariul, va rugam introduceti textul din imagine:

Ora de Risc

Cum pot fi protejate drepturile consumatorilor de asigurari?

Stefan PRIGOREANU - Vicepresedintele PRBAR 

Sergiu COSTACHE - Revista PRIMM Asigurari&Pensii

Revista PRIMM este realizata
cu sprijinul urmatoarelor companii
carora le multumim!